Formulasi Kebijakan

PENDAHULUAN

Pembuatan kebijakan publik merupakan fungsi penting dari sebuah pemerintahan. Karenanya, kemampuan dan pemahaman yang memadai dari pembuat kebijakan terhadap proses pembuatan kebijakan menjadi sangat penting bagi terwujudnya kebijakan publik yang cepat, tepat dan memadai.

Kemampuan dan pemahaman terhadap prosedur pembuatan kebijakan tersebut juga harus diimbangi dengan pemahaman dari pembuat kebijakan publik terhadap kewenangan yang dimilikinya. Hal ini terkait dengan kenyataan sebagaimana diungkapkan oleh Gerston (2002) bahwa kebijakan publik dibuat dan dilaksanakan pada semua tingkatan pemerintahan, karenanya tanggungjawab para pembuat kebijakan akan berbeda pada setiap tingkatan sesuai dengan kewenangannya (Gerston, 2002, 14).

Selain itu menurut Gerston, hal yang penting lainnya adalah bagaimana memberikan pemahaman mengenai akuntabilitas dari semua pembuat kebijakan adalah kepada masyarakat yang dilayaninya (Gerston, 2002, 14). Dengan pemahaman yang seperti ini, akan dapat memastikan pembuatan kebijakan publik yang mempertimbangkan berbagai aspek dan dimensi yang terkait, sehingga pada akhirnya sebuah kebijakan publik dapat dipertanggungjawabkan secara memadai.

Berangkat dari gambaran kondisi tersebut, tulisan singkat ini berupaya untuk dapat memberikan pemahaman mengenai proses pembuatan kebijakan dan berbagai pertimbangan yang meliputinya, khususnya yang terkait dengan tahapan perumusan kebijakan (policy formulation). Terdapat sejumlah hal yang akan menjadi fokus pembahasan dari tulisan ini yakni: makna kebijakan dan perumusan kebijakan; perumusan kebijakan dalam siklus kebijakan; lingkungan kebijakan; serta prosedur perumusan kebijakan. Melalui tulisan ini diharapkan dapat memberikan pencerahan mengenai hal-hal yang patut dipertimbangkan dalam proses perumusan kebijakan publik.

TINJAUAN PUSTAKA

Menurut Anderson (2006, 122-127), terdapat tiga teori utama yang dapat digunakan dalam proses pembuatan sebuah kebijakan yakni: teori rasional-komprehensif; teori inkremental; serta teori mixed scanning. Teori rasional-komprehensif adalah teori yang intinya mengarahkan agar pembuatan sebuah kebijakan publik dilakukan secara rasional-komprehensif dengan mempelajari permasalahan dan alternatif kebijakan secara memadai. Sementara itu, teori inkremental adalah teori yang intinya tidak melakukan perbandingan terhadap permasalahan dan alternatif serta lebih memberikan deskripsi mengenai cara yang dapat diambil dalam membuat kebijakan. Adapun teori mixed scanning adalah teori yang intinya menggabungkan antara teori rasional-komprehensif dengan teori inkremental.

Sementara itu, menyangkut kriteria yang dapat digunakan untuk mempengaruhi pemilihan terhadap suatu kebijakan tertentu, Anderson (2006, 127-137) mengemukakan enam kriteria yang harus dipertimbangkan dalam memilih kebijakan, yakni: (1) nilai-nilai yang dianut baik oleh organisasi, profesi, individu, kebijakan maupun ideologi; (2) afiliasi partai politik; (3) kepentingan konstituen; (4) opini publik; (5) penghormatan terhadap pihak lain; serta (6) aturan kebijakan

Perumusan Kebijakan dan Siklus Kebijakan

Proses pembuatan sebuah kebijakan publik melibatkan berbagai aktivitas yang kompleks. Pemahaman terhadap proses pembuatan kebijakan oleh para ahli dipandang penting dalam upaya melakukan penilaian terhadap sebuah kebijakan publik. Untuk membantu melakukan hal ini, para ahli kemudian mengembangkan sejumlah kerangka untuk memahami proses kebijakan (policy process) atau seringkali disebut juga sebagai siklus kebijakan (policy cycles). Sejumlah ahli yang mengembangkan kerangka pemahaman tersebut diantaranya adalah Dye (2005) dan Anderson (2006).

Menurut Dye (2005, 31), bagaimana sebuah kebijakan dibuat dapat diketahui dengan mempertimbangkan sejumlah aktivitas atau proses yang terjadi didalam sistem politik. Terkait hal ini, dalam pandangan Dye (2005, 31-32), pembuatan kebijakan sebagai sebuah proses akan meliputi sejumlah proses, aktivitas, dan keterlibatan peserta sebagaimana dapat dilihat dalam tabel 1 berikut.

Tabel 1

Pembuatan Kebijakan sebagai sebuah Proses

Proses	Aktivitas	Peserta
Identifikasi Masalah	Publikasi masalah sosial; mengekspresikan tuntutan akan tindakan dari pemerintah	Media massa; kelompok kepentingan; inisiatif masyarakat; opini publik
Penetapan Agenda	Menentukan mengenai masalah-masalah apa yang akan diputuskan; masalah apa yang akan dibahas/ditangani oleh pemerintah	Elit, termasuk presiden dan kongres; kandidat untuk jabatan publik tertentu; media massa
Perumusan Kebijakan	Pengembangan proposal kebijakan untuk menyelesaikan dan memperbaiki masalah	Pemikir; Presiden dan lembaga eksekutif; komite kongres; kelompok kepentingan
Legitimasi Kebijakan	Memilih proposal; mengembangkan dukungan untuk proposal terpilih; menetapkannya menjadi peraturan hukum; memutuskan konstitusionalnya	Kelompok kepentingan; presiden; kongres; pengadilan
Implementasi Kebijakan	Mengorganisasikan departemen dan badan; menyediakan pembiayaan atau jasa pelayanan; menetapkan pajak	Presiden dan staf kepresidenan; departemen dan badan
Evaluasi Kebijakan	Melaporkan output dari program pemerintah; mengevaluasi dampak kebijakan kepada kelompok sasaran dan bukan sasaran; mengusulkan perubahan dan reformasi	Departemen dan badan; komite pengawasan kongres; media massa; pemikir

Sumber: Dye, 2005, 32

Terkait dengan pendapat dari Dye mengenai siklus kebijakan sebagaimana dapat dilihat dalam tabel 1 diatas, Anderson (2006, 3-5) memiliki pandangan yang sedikit berbeda mengenai proses atau siklus kebijakan tersebut. Menurut Anderson (2006, 3-5), proses kebijakan terdiri atas lima tahapan sebagaimana dapat dilihat dalam tabel 2 berikut.

Tabel 2

Proses Kebijakan

Terminologi Kebijakan	Tahap 1: Agenda Kebijakan	Tahap 2: Perumusan Kebijakan	Tahap 3: Adopsi Kebijakan	Tahap 4: Implementasi Kebijakan	Tahap 5: Evaluasi Kebijakan
Definisi	Sejumlah permasalahan diantara banyak permasalahan lainnya yang mendapat perhatian serius dari pejabat publik	Pengembangan usulan akan tindakan yang terkait dan dapat diterima untuk menangani permasalahan publik	Pengembangan dukungan terhadap sebuah proposal tertentu sehingga sebuah kebijakan dapat dilegitimasi atau disahkan	Aplikasi kebijakan oleh mesin administrasi pemerintah	Upaya pemerintah untuk menentukan apakah kebijakan efektif, serta mengapa efektif atau tidak efektif
Common sense	Membuat pemerintah untuk mempertimbangkan tindakan terhadap masalah	Apa yang diusulkan untuk dilakukan terhadap masalah	Membuat pemerintah untuk menerima solusi tertentu terhadap masalah	Aplikasi kebijakan pemerintah terhadap masalah	Apakah kebijakan bekerja baik?

Sumber: Anderson, 2006, 4 (diadaptasi dari Anderson, Brady dan Bullock III, 1984)

Lingkungan Kebijakan (Aktor dan Partisipasi Publik)

Perumusan kebijakan dalam prakteknya akan melibatkan berbagai aktor, baik yang berasal dari aktor negara maupun aktor non negara atau yang disebut oleh Anderson (2006, 46-67) sebagai pembuat kebijakan resmi (official policy-makers) dan peserta non pemerintahan (nongovernmental participants). Pembuat kebijakan resmi adalah mereka yang memiliki kewenangan legal untuk terlibat dalam perumusan kebijakan publik. Mereka ini menurut Anderson (2006, 46-57) terdiri atas legislatif; eksekutif; badan administratif; serta pengadilan. Legislatif merujuk kepada anggota kongres/dewan yang seringkali dibantu oleh para staffnya.

Selain pembuat kebijakan resmi, terdapat pula peserta lain yang terlibat dalam proses kebijakan yang meliputi diantaranya kelompok kepentingan; partai politik; organisasi penelitian; media komunikasi; serta individu masyarakat. Mereka ini yang disebut oleh Anderson sebagai peserta non pemerintahan (nongovernmental participants) karena penting atau dominannya peran mereka dalam sejumlah situasi kebijakan tetapi mereka tidak memiliki kewenangan legal untuk membuat kebijakan yang mengikat. Peranan mereka biasanya adalah dalam menyediakan informasi; memberikan tekanan; serta mencoba untuk mempengaruhi (Anderson, 2006, 57-67). Mereka juga dapat menawarkan proposal kebijakan yang telah mereka siapkan.

Prosedur Perumusan Kebijakan

Dalam pandangan Sidney (2007, 79 dalam Fischer, Miller and Sidney, 2007), tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah proses kebijakan. Hal ini terkait dengan proses pemilihan alternatif kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya mempertimbangkan besaran pengaruh langsung yang dapat dihasilkan dari pilihan alternatif utama tersebut. Proses ini biasanya akan mengekspresikan dan mengalokasikan kekuatan dan tarik menarik diantara berbagai kepentingan sosial, politik dan ekonomi.

Menurut Sidney (2007, 79 dalam Fischer, Miller and Sidney, 2007), tahap perumusan kebijakan melibatkan aktivitas identifikasi dan atau merajut seperangkat alternatif kebijakan untuk mengatasi sebuah permasalahan; serta mempersempit seperangkat solusi tersebut sebagai persiapan dalam penentuan kebijakan akhir. Dengan mengutip pendapat dari Cochran dan Malone (1999), menurut Sidney (2007, 79 dalam Fischer, Miller and Sidney, 2007), perumusan kebijakan mencoba menjawab terhadap sejumlah pertanyaan “apa”, yakni: apa rencana untuk menyelesaikan masalah? Apa yang menjadi tujuan dan prioritas? Pilihan apa yang tersedia untuk mencapai tujuan tersebut? Apa saja keuntungan dan kerugian dari setiap pilihan? Eksternalitas apa, baik positif maupun negatif yang terkait dengan setiap alternatif?

Sementara itu, menurut Anderson (2006, 103-109), perumusan kebijakan melibatkan proses pengembangan usulan akan tindakan yang terkait dan dapat diterima (biasa disebut dengan alternatif, proposal atau pilihan) untuk menangani permasalahan publik. Perumusan kebijakan menurut Anderson tidak selamanya akan berakhir dengan dikeluarkannya sebagai sebuah produk peraturan perundang-undangan. Seringkali pembuat kebijakan memutuskan untuk tidak mengambil tindakan terhadap sebuah permasalahan dan membiarkannya selesai sendiri. Atau seringkali pembuat kebijakan tidak berhasil mencapai kata sepakat mengenai apa yang harus dilakukan terhadap suatu masalah tertentu. Namun demikian, pada umumnya sebuah proposal kebijakan biasanya ditujukan untuk membawa perubahan mendasar terhadap kebijakan yang ada saat ini.

Sementara itu, menurut Anderson (2006, 104), perumus kebijakan perlu mempertimbangkan sejumlah hal yang dapat meningkatkan peluang berhasilnya proposal kebijakan yang dirumuskannya. Sejumlah hal tersebut adalah: (1) apakah proposal memadai secara teknis? Apakah proposal diarahkan kepada penyebab permasalahan? Sejauhmana proposal akan menyelesaikan atau mengurangi permasalahan? (2) apakah anggaran yang dibutuhkan untuk pelaksanaan masuk akal atau dapat diterima? Hal ini penting untuk diperhatikan khususnya apabila terkait dengan program kesejahteraan sosial. (3) apakah secara politik proposal dapat diterima? Dapatkah proposal mendapatkan dukungan dari anggota parlemen atau pejabat publik lainnya? (4) jika proposal telah menjadi peraturan perundang-undangan, apakah akan disetujui oleh publik? Keempat hal tersebut menurut Anderson (2006, 104) sangat penting untuk dipertimbangkan dalam perumusan sebuah kebijakan publik.

PEMBAHASAN (ANALISIS)

Formulasi kebijakan

1. Merupakan langkah pertama dari siklus kebijakan publik, yang terdiri dari tiga  tahap  kegiatan  yaitu : (1) penyusunan agenda, (2) pencarian legitimasi, dan (3) pernyataan kebijakan.
2. Persepsi bahwa satu masalah adalah “benar-benar masalah” yang sesuai dengan preferensi masyarakat dilakukan pada tahap menyusun agenda. Pencarian informasi yang akurat dan obyektivitas analisis diharapkan dapat membuahkan persetujuan dari masyarakat, sehingga legitimasi tiap langkah yang diambil pemerintah tidak diragukan lagi oleh masyarakat.
3. Kejelasan target dan langkah-langkah untuk mencapai target tersebut, merupakan aktivitas yang harus secara eksplisit dikemukakan dalam pernyataan kebijakan.

Berdasarkan tabel 1 dan 2 tersebut diatas, dapat dilihat bahwa perbedaan pandangan dari Dye dan Anderson mengenai proses kebijakan hanya terletak pada masalah identifikasi kebijakan saja. Dye membedakan tahapan antara aktivitas identifikasi masalah dengan penetapan agenda, sementara Anderson menganggap kedua hal tersebut sebagai tahap agenda kebijakan. Tahapan lainnya cenderung sama antara pendapat Dye dan Anderson, yang berbeda hanya istilah penyebutannya saja.

Baik Dye dan Anderson juga cenderung sepakat bahwa tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap dimana dikembangkan proposal yang berisikan sejumlah alternatif untuk menyelesaikan masalah yang dihadapi. Dengan demikian, dapat dilihat bahwa tahap perumusan kebijakan merupakan tahap yang penting dalam menentukan sebuah kebijakan publik. Pada tahapan ini akan dihasilkan sejumlah usulan kebijakan yang akan diputuskan untuk diambil oleh pemerintah.

Pada bagian selanjutnya bahwa faktor penentu dalam proses formulasi kebijakan publik itu tidak lepas dari peran daripada aktor kebijakan yang telah diklasifikasikan oleh Anderson yaitu sebagai pembuat kebijakan resmi (official policy-makers) dan peserta non pemerintahan (nongovernmental participants). Dalam hal ini penulis juga mengacu pada 3 (tiga) aktor kebijakan yang telah dibahas para perkuliahan yaitu Government (Eksekutif dan Legislatif), Pihak Swasta dan Masyarakat (LSM). Selain pembuat kebijakan resmi, terdapat pula peserta lain yang terlibat dalam proses kebijakan yang meliputi diantaranya kelompok kepentingan; partai politik; organisasi penelitian; media komunikasi; serta individu masyarakat. Dengan demikian keterlibatan aktor lain dalam pemberian ide ataupun informasi terhadap proses perumusan kebijakan tetap atau sangat diperlukan

Berdasarkan pemaparan teori diatas dapat dilihat bahwa proses perumusan kebijakan merupakan bagian penting dan menentukan dari proses kebijakan secara keseluruhan. Terdapat berbagai aspek dan dimensi yang harus diperhatikan dalam proses perumusan kebijakan. Kegagalan dalam memenuhi atau memperhatikan berbagai aspek dan dimensi ini akan membawa dampak terhadap kualitas dari kebijakan publik yang akan dibuat.

Jadi dalam hal yang dapat mempengaruhi suatu formulasi kebijakan apakah itu diterima ataupun ditolak dari pihak yang telah dipaparkan sebelumnya tidak lepas dari proses politik dan bagaimana proposal atau alternatif yang dibawa oleh eksekutif dalam menyelesaikan masalah publik itu merupakan jawaban dari permasalahan tersebut ataukah hanya menghambur-hamburkan uang hanya sekedar rapat dan berbicara omong kosong. 

Selayaknya seorang pejabat ataupun pemegang amanah rakyat dalam hal ini (eksekutif dan legislatif) harus dan wajib memiliki jiwa pelayan rakyat. Sehingga rakyat dapat menilai secara proporsional apa yang telah diperbuat dan diberi oleh rakyatnya dan itu sudah termaktub dalam Undang-undang yang mereka buat sendiri.

Referensi

Anderson, James E, 2006, Public Policy Making: An Introduction, Boston: Houghton Mifflin Company

Croley, Steven P., 2008, Regulation and Public Interests: The Possibility of Good Regulatory Government, Princeton: Princeton University Press

Dye, Thomas R, 2005, Understanding Public Policy, Eleventh Edition, New Jersey: Pearson Prentice Hall

Fischer, Frank, Gerald J. Miller and Mara S. Sidney (Eds.), 2007, Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, Boca Raton: CRC Press

Gerston, Larry N., 2002, Public Policy Making in a Democratic Society: A Guide to Civic Engagement, Armonk: M. E. Sharpe

Smith, Kevin B. and Christopher W. Larimer, 2009, the Public Policy Theory Primer, Boulder: Westview Press