Makalah PNPM Mandiri Pedesaan

BAB I

PENDAHULUAN

A.      Latar belakang

Permasalahan kemiskinan yang cukup kompleks membutuhkan intervensi semua pihak secara bersama dan terkoordinasi. Namun penanganannya selama ini cenderung parsial dan tidak berkelanjutan. Peran dunia usaha dan masyarakat pada umumnya juga belum optimal. Kerelawanan sosial dalam kehidupan masyarakat yang dapat menjadi sumber penting pemberdayaan dan pemecahan akar permasalahan kemiskinan juga mulai luntur. Untuk itu diperlukan perubahan yang bersifat sistemik dan menyeluruh dalam upaya penanggulangan kemiskinan.

Untuk meningkatkan efektivitas penanggulangan kemiskinan dan penciptaan lapangan kerja, pemerintah meluncurkan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri sesuai dengan landasan hukum Peraturan Presiden Republik Indonesia No. 13 Tahun 2009 tentang Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan dan Peraturan Presiden Republik Indonesia No. 15 Tahun 2010 tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.

Melalui PNPM Mandiri dirumuskan kembali mekanisme upaya penanggulangan kemiskinan yang melibatkan unsur masyarakat, mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, hingga pemantauan dan evaluasi. Melalui proses pembangunan partisipatif, kesadaran kritis dan kemandirian masyarakat, terutama masyarakat miskin, dapat dapat ditumbuhkembangkan sehingga mereka bukan sebagai obyek melainkan sebagai subyek upaya penanggulangan kemiskinan.

Pelaksanaan PNPM Mandiri  masih memiliki berbagai masalah ini terjadi di berbagai daerah seperti Indikasi kecurangan dan penyimpangan, kinerja konsultan dan fasilitator, dan kurangnya komitmen pemerintah daerah yang tercermin dari penyediaan dana pendamping

B.   Rumusan Masalah

Dengan mendasarkan pada latar belakang sebagaiman diuraikan diatas maka masalah yang ingin diteliti adalah sebagai berikut  :

1.          Bagaimana implementasi kebijakan dalam pemberdayaan masyarakat dengan PNPM Pedesaan ?

2.          Bagaimana model program pemberdayaan yang diamanahkan dalam kebijakan tersebut ?

3.          Faktor-faktor apakah yang mendukung dan menghambat Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Pedesaan ?

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A.   Implementasi

1.          Konsep Implementasi

a.      Pengertian Implementasi

Dalam studi kebijakan publik, dikatakan bahwa implementasi bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin melalui saluran-saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu implementasi  menyangkut masalah konflik, keputusan, dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan. Oleh karena itu tidaklah terlalu salah jika dikatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan aspek yang sangat penting dalam keseluruhan proses kebijakan.

Pengertian yang sangat sederhana tentang implementasi adalah sebagaimana yang diungkapkan oleh Charles O. Jones (1991), dimana implementasi diartikan sebagai "getting the job done" dan "doing it". Tetapi di balik kesederhanaan rumusan yang demikian berarti bahwa implementasi kebijakan merupakan suatu proses kebijakan yang dapat dilakukan  dengan  mudah.

Van Meter dan Horn (1978:70) mendefinisikan implementasi kebijakan sebagai berikut: “Policy implementation encompasses those actions by public and private individuals (and groups) that are directed at the achievement of goals and objectives set forth in prior policy decisions. “Definisi tersebut memberikan makna bahwa implementasi kebijakan adalah tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu (dan kelompok) pemerintah dan swasta yang diarahkan pada pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Tindakan-tindakan ini, pada suatu saat berusaha untuk mentransformasikan keputusan-keputusan menjadi pola-pola operasional, serta melanjutkan usaha-usaha tersebut untuk mencapai perubahan, baik yang besar maupun yang kecil, yang diamanatkan oleh keputusan kebijakan.

Dengan mengacu pada pendapat tersebut, dapat diambil pengertian bahwa sumber-sumber untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya oleh pembuat kebijakan, di dalamnya mencakup: manusia, dana, dan kemampuan organisasi; yang dilakukan baik oleh pemerintah maupun swasta (individu ataupun kelompok).

Banyak model dalam proses implementasi kebijakan yang dapat digunakan. Van Meter dan Horn dalam Samudra Wibowo et al. (1994), mengajukan model mengenai  proses  implementasi  kebijakan (a model of the policy implementation process). Dalam model implementasi kebijakan ini terdapat enam variabel yang membentuk hubungan antara kebijakan dengan pelaksanaan. Van Meter dan Van Horn dalam teorinya ini beranjak dari argument bahwa perbedaan-perbedaan dalam proses implementasi akan dipengaruhi oleh sifat kebijakan yang akan dilaksanakan.

Selanjutnya mereka menawarkan suatu pendekatan yang mencoba untuk menghubungkan antara isu kebijakan dengan implementasi dan suatu model konseptual yang menghubungkan dengan prestasi kerja (performance). Kedua ahli ini menegaskan pula pendiriannya bahwa perubahan, kontrol dan kepatuhan bertindak merupakan konsep-konsep penting dalam prosedur implementasi.

Dari uraian diatas, dapat dipahami bahwa keberhasilan implementasi kebijakan sangat dipengaruhi oleh berbagai variabel atau faktor yang pada gilirannya akan mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan itu sendiri.

b.      Tahap-tahap Implementasi Kebijakan

Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn (dalam Slichin Abdul Wahab, 1991, 36) mengemukakan sejumlah tahap implementasi sebagai berikut   :

                      Tahap I    : Terdiri atas kegiatan-kegiatan  :

a.     Menggambarkan rencana suatu program dengan penetapan tujuan secara jelas ;

b.     Menentukan standar pelaksanaan ;

c.     Menentukan biaya yang akan digunakan beserta waktu pelaksanaan.

Tahap II  :  Merupakan pelaksanaan program dengan mendayagunakan struktur staf, sumber daya, prosedur, biaya serta metode.

                      Tahap III : Merupakan kegiatan-kegiatan :

a.     Menentukan jadwal ;

b.     Melakukan pemantauan ;

c.     Mengadakan pengawasan untuk menjamin kelancaran pelaksanaan program.

Jadi implementasi kebijakan akan selalu berkaitan dengan perencanaan penetapan waktu dan pengawasan, sedangkan menurut Mazmanian dan Sabatier dalam Solichin Abdul         Wahab, (1991) Mempelajari masalah implementasi kebijakan berarti berusaha untuk memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program diberlakukan atau dirumuskan.

c.       Faktor-faktor yang mempengaruhi Implementasi Kebijakan

Menurut George C. Edward III dalam Implementing Public Policy (1980, 111) ada empat faktor yang berpengaruh terhadap keberhasilan atau kegagalan implementasi suatu kebijakan, yaitu faktor sumber daya, birokrasi, komunikasi, dan disposisi.

1.)          Faktor sumber daya (resources)

Faktor sumber daya mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan, karena bagaimanapun jelas dan konsistennya ketentuan-ketentuan atau aturan-aturan suatu kebijakan, jika para personil yang bertanggung jawab mengimplementasikan kebijakan kurang mempunyai sumber-sumber untuk melakukan pekerjaan secara efektif, maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan bisa efektif.

Sumber-sumber penting dalam implementasi kebijakan yang dimaksud antara lain mencakup  :

-          Staf yang harus mempunyai keahlian dan kemampuan untuk bisa melaksanakan tugas ;

-          Perintah

-          Anjuran atasan/pimpinan

Disamping itu, harus ada ketepatan atau kelayakan antara jumlah staf yang dibutuhkan dan keahlian yang harus dimiliki dengan tugas yang akan dikerjakan.

Dana untuk membiayai operasionalisasi implementasi kebijakan tersebut, informasi yang relevan dan yang mencukupi tentang bagaimana cara mengimplementasikan suatu kebijakan, dan kesanggupan dari berbagai pihak yang terlibat dalam implementasi kebijakan tersebut.

2.)          Struktur Birokrasi

Meskipun sumber-sumber untuk mengimplementasikan suatu kebijakan sudah mencukupi dan para implementor mengetahui apa dan bagaimana cara melakukannya, serta mereka mempunyai keinginan untuk melakukannya, implementasi bisa jadi masih belum efektif, karena ketidakefisienan struktur birokrasi yang ada.

3.)          Faktor Komunikasi

Komunikasi adalah suatu kegiatan manusia untuk menyampaikan apa yang menjadi pemikiran dan perasaannya, harapan atau pengalamannya kepada orang lain (The Liang Gie, 1982). Faktor komunikasi dianggap sebagai faktor yang amat penting, karena dalam setiap proses kegiatan yang melibatkan unsur manusia dan sumber daya akan selalu berurusan dengan permasalahan.

4.)          Faktor Disposisi (sikap)

Disposisi ini diartikan sebagai sikap para pelaksana untuk mengimplementasikan kebijakan. Dalam implementasi kebijakan, jika ingin berhasil secara efektif dan efisien, para implementor tidak hanya harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan dan mempunyai kemampuan untuk implementasi kebijakan tersebut, tetapi mereka juga harus mempunyai kemauan untuk mengimplementasikan kebijakan tersebut.

BAB III

PEMBAHASAN

A.      Pengertian dan Tujuan PNPM

PNPM Mandiri adalah program nasional penanggulangan kemiskinan terutama yang berbasis pemberdayaan masyarakat. Pengertian yang terkandung mengenai PNPM Mandiri adalah :

1.             PNPM Madiri adalah program nasional dalam wujud kerangka kebijakan sebagai dasar dan acuan pelaksanaan program-program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat. PNPM Mandiri dilaksanakan melalui harmonisasi dan pengembangan sistem serta mekanisme dan prosedur program, penyediaan pendampingan dan pendanaan stimulan untuk mendorong prakarsa dan inovasi masyarakat dalam upaya penanggulangan kemiskinan yang berkelanjutan.

2.             Pemberdayaan masyarakat adalah upaya untuk menciptakan / meningkatkan kapasitas masyarakat, baik secara individu maupun berkelompok, dalam memecahkan berbagai persoalan terkait upaya peningkatan kualitas hidup, kemandirian dan kesejahteraannya. Pemberdayaan masyarakat memerlukan keterlibatan yang besar dari perangkat pemerintah daerah serta berbagai pihak untuk memberikan kesempatan dan menjamin keberlanjutan berbagai hasil yang dicapai.

Sedangkan tujuan yang ingin dicapai dalam pelaksanaan Program PNPM Mandiri ini adalah :

1.             Tujuan Umum

§   Meningkatnya kesejahteraan dan kesempatan kerja masyarakat miskin secara mandiri.

2.             Tujuan Khusus 

§   Meningkatnya partisipasi seluruh masyarakat, termasuk masyarakat miskin, kelompok perempuan, komunitas adat terpencil dan kelompok masyarakat lainnya yang rentan dan sering terpinggirkan ke dalam proses pengambilan keputusan dan pengelolaan pembangunan.

§   Meningkatnya kapasitas kelembagaan masyarakat yang mengakar, representatif dan akuntabel.

§   Meningkatnya kapasitas pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat terutama masyarakat miskin melalui kebijakan, program dan penganggaran yang berpihak pada masyarakat miskin (pro-poor)

§   Meningkatnya sinergi masyarakat, pemerintah daerah, swasta, asosiasi, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, organisasi masyarakat dan kelompok perduli lainnya untuk mengefektifkan upaya-upaya penanggulangan kemiskinan.

§   Meningkatnya keberadaan dan kemandirian masyarakat serta kapasitas pemerintah daerah dan kelompok perduli setempat dalam menanggulangi kemiskinan di wilayahnya.

§   Meningkatnya modal sosial masyarakat yang berkembang sesuai dengan potensi sosial dan budaya serta untuk melestarikan kearifan lokal.

§   Meningkatnya inovasi dan pemanfaatan teknologi tepat guna, informasi dan komunikasi dalam pemberdayaan masyarakat.

B.      Komponen Program dalam PNPM-MANDIRI

Rangkaian proses pemberdayaan masyarakat dilakukan melalui komponen program sebagai berikut :

·           Pengembangan Masyarakat.

Komponen Pengembangan Masyarakat mencakup serangkaian kegiatan untuk membangun kesadaran kritis dan kemandirian masyarakat yang terdiri dari pemetaan potensi, masalah dan kebutuhan masyarakat, perencanaan partisipatif, pengorganisasian, pemanfaatan sumberdaya, pemantauan dan pemeliharaan hasil-hasil yang telah dicapai.

Untuk mendukung rangkaian kegiatan tersebut, diesediakan dana pendukung kegiatan pembelajaran masyarakat, pengembangan relawan dan operasional pendampingan masyarakat; dan fasilitator, pengembangan kapasitas, mediasi dan advokasi. Peran fasilitator terutama pada saat awal pemberdayaan, sedangkan relawan masyarakat adalah yang utama sebagai motor penggerak masyarakat di wilayahnya.

·           Bantuan Langsung Masyarakat

Komponen Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) adalah dana stimulan keswadayaan yang diberikan kepada kelompok masyarakat untuk membiayai sebagian kegiatan yang direncanakan oleh masyarakat dalam rangka meningkatkan kesejahteraan terutama masyarakat miskin.

·           Peningkatan Kapasitas Pemerintahan dan Pelaku Lokal

Komponen Peningkatan Kapasitas Pemerintah dan Pelaku Lokal adalah serangkaian kegiatan yang meningkatkan kapasitas pemerintah daerah dan pelaku lokal/kelompok perduli lainnya agar mampu menciptakan kondisi yang kondusif dan sinergi yang positif bagi masyarakat terutama kelompok miskin dalam menyelenggarakan hidupnya secara layak. Kegiatan terkait dalam komponen ini diantaranya seminar, pelatihan, lokakarya, kunjungan lapangan yang dilakukan secara selektif dan sebagainya.

·      Bantuan Pengelolaan dan Pengembangan Program

Komponen ini meliputi kegiatan-kegiatan untuk mendukung pemerintah dan berbagai kelompok peduli lainnya dalam pengelolaan kegiatan seperti penyediaan konsultan manajemen, pengendalian mutu, evaluasi dan pengembangan program.

C.      Contoh Kasus Permasalahan PNPM Pedesaan

Pada 28 November – 4 Desember 2010 Tim Bank Dunia telah melakukan supervisi PNPM Mandiri Perdesaan di Provinsi Sulawesi Tenggara, lokasi yang dikunjungi mencakup 22 Kecamatan di 9 Kabupaten (Konawe Selatan, Konawe, Konawe Utara, Kolaka, Bombana, Buton, Buton Utara, Muna, dan Wakatobi).

Hasil supervisi yang telah dilaksanakan tim memberikan penilaian bahwa pelaksaan program PNPM Mandiri Perdesaan di Provinsi Sulawesi Tenggara ‘Tidak Memuaskan’ ditinjau dari aspek pengelolaan keuangan, procurement (mencakup seleksi fasilitator dan kegiatan tingkat desa),  supervisi dan monitoring hingga penyediaan dana pendamping. Dari 22 kecamatan yang dikunjungi, hanya 4 kecamatan yang dinilai ‘Cukup Memuaskan’, sementara 4 kecamatan ‘Kurang Memuaskan’, 10 kecamatan ‘Tidak Memuaskan’ dan 4 kecamatan ‘Sangat Tidak Memuaskan’dalam pengelolaan keuangan.

Ringkasan permasalahan utama yang terjadi di Sulawesi Tenggara adalah sebagai berikut :

          1.    Indikasi Kecurangan dan Penyimpangan

·           Berdasarkan hasil supervisi Konsultan Manajemen Provinsi selama TA 2010 dan diperkuat dengan hasil supervisi Bank Dunia terdapat indikasi kuat adanya kecurangan dan penyimpangan. Dari 22 kecamatan yang dikunjungi, ditemukan indikasi kecurangan dan penyimpangan serius di 15 kecamatan berupa fasilitator sering mangkir, indikasi penyalahgunaan dana BLM dan dana bergulir, indikasi pengaturan lelang, indikasi mark-up harga dan volume, indikasi pelaporan tidak benar dan lain-lain..  

          2.    Kinerja Konsultan & Fasilitator Bermasalah:

·           Supervisi oleh perusahaan RMC patut dipertanyakan, karena tidak melakukan tindakan untuk mencegah seleksi fasilitator yang tidak sesuai aturan dan prosedurnya. Kinerja FMS (Financial Management Specialist) sangat lemah dimana kewajiban audit tidak dipenuhi, tidak ada kasus yang diungkap langsung oleh yang bersangkutan dan penataan manajemen keuangan untuk mencegah penyimpangan tidak dilakukan secara memadai. 

3.  Kurangnya Komitmen Pemerintah Daerah yang tercermin dari Penyediaan Dana Pendamping

·           Dari 10 kabupaten Di Sulawesi Tenggara, ada 3 kabupaten yang belum menyediakan DDUB hingga akhir November 2010, yaitu Muna, Konawe, Bombana. Hanya dua Kabupaten (Kolaka Utara dan Buton) yang meyediakan DDUB secara penuh dan tepat waktu. 5 Kabupaten lain menyediakan DDUB secara bertahap atau terlambat. Tidak tersedianya DDUB akan menghambat pelaksanaan program karena dana APBN tahap 3 (20%) hanya akan dapat dicairkan apabila DDUB sudah disalurkan ke rekening UPK. 

Adapun tindakan-tindakan yang diminta Bank Dunia untuk dilaksanakan oleh PMD adalah sebagai berikut :

·           Menghentikan sementara seluruh pencairan dana PNPM Mandiri Perdesaan di Provinsi Sulawesi Tenggara, baik dari KKPN ke UPK maupun dari UPK ke TPK;

·           Segera melakukan rekonsiliasi temuan audit keuangan dengan tujuan untuk mengevaluasi berapa banyak kerugian yang harus ganti oleh tersangka;

·           Semua kontrak fasilitator (Kabupaten dan Kecamatan) mulai 1 Januari 2011 tidak diperpanjang lagi dan akan segera dilakukan seleksi ulang fasilitator yang profesional dan bebas KKN dengan pengawasan khusus oleh Ditjen PMD Jakarta dan NMC. Mereka yang masuk dalam daftar yang telah melakukan kecurangan tidak boleh ikut seleksi kembali;